【宝马娱乐平台】知情权与新闻采访权|新传土拨鼠团队名词解释手册配套拓展

摘要:
千龙网记者阿良发表针对一家私营企业的批评报道,被企业所在地的山东莱阳警方追踪调查,因害怕成为第二个“仇子明”,阿良只能关机“潜伏”休假。“这8个月来,侵害记者正当合法权益的事件,可能是这30几年里最厉害的……说明官商进一步勾结起来了,有恃无恐,为所欲为北京记者被山东警方追查
官商勾结践踏媒体权利千龙网记者阿良发表针对一家私营企业的批评报道,被企业所在地的山东莱阳警方追踪调查,因害怕成为第二个“仇子明”,阿良只能关机“潜伏”休假。“这8个月来,侵害记者正当合法权益的事件,可能是这30几年里最厉害的……说明官商进一步勾结起来了,有恃无恐,为所欲为”。复旦大学新闻学院教授、博导童兵说。上海市记协副主席、市新闻学会会长丁法章、南京大学新闻传播学院教授、中国网络传播学会会长杜骏飞、华东政法大学刑诉法副教授杨可中、复旦大学新闻传播法副教授、新闻学博士陈建云等专家们深入分析了“阿良事件”产生的原因,并提出诸多有关新闻立法的呐喊。为什么一部法律迟迟不出台?目前,阿良的律师富敏荣已致函中国记协维权处,该《紧急呼吁》函呼吁,掌握公权力的当地有关部门,应该审慎合法行使公权力,不要动辄行使刑事“调查”的手段对付媒体和记者。依法维护新闻工作者的正当采访和报道权,实质上就是保护公众享有的知情权。一个非常重要的新闻战线,可以无法可依吗?在诸多侵害记者合法采访权事件发生的背景之下,多位专家都关注到新闻立法。呼吁一些基本的保护新闻权利的法律的出台。为什么一部法律,千呼万唤,却迟迟未能出台?上海市记协副主席、市新闻学会会长丁法章直指时弊——因为出台法律不仅涉及行业利益的保护,也涉及对某一部分权利的限制问题。丁法章感慨,自己从事新闻工作将近半个世纪,最近这种事件接二连三发生,还真是“史无前例”。新闻工作没有法律的保障,靠纪律、政策,调控就比较灵活。实际也意味着,限制比较便利。显然,没有法律的话,新闻记者、媒体的权利就没法保障,很难用一种规范来保护自己。现在认定记者是不是越位了,采访权的行为是过度了,往往是主管部门来管的,没有标准可言。“保护新闻权利的法律,是一个民主国家包括社会主义国家应有的,也是完善社会主义法律体系所必须的”,丁法章强调。同时,法律的价值取向也很重要,“如果我们现在定一个《新闻法》,最后立足点是对新闻报道、新闻采访方面的限制,这还不如没有这样的法律。应该是侧重于新闻自由的保护”。这部法律的立足点应该是保护新闻自由。丁法章说,我们的舆论环境,我们的媒体生态,问题甚多,差距很大,亟待完善。这是一个非常敏感的问题,也是一个深层次的问题。现在我们唱高调的多,实践的少,行动的少。这是一个很大的问题。制订《新闻法》,应该摆到议事日程上来了。为什么司法机关不想独立?刑法本为打击犯罪而设,为何反而成为对抗舆论的工具呢?华东政法大学刑诉法副教授杨可中分析了若干用公权对付舆论监督的例子,分析了司法机关动用刑法,干预新闻自由的深层次原因。舆论监督往往涉及公司的负面新闻,客观上对公司商业信誉必然带来损害。但关键的问题,是舆论监督的事项能否及时、客观、全面地查清楚,如果认真查处、严肃处理,那么损害商业信誉就是公司违法乱纪行为造成,是咎由自取;而如果不去认真调查核实,或者刻意掩盖或包庇违法乱纪行为而去颠倒黑白、指鹿为马,那就会将损害商誉的责任推给舆论监督者,当然就很容易给监督者扣上“损害商誉”的帽子。当一些公司企业受到政府偏爱,地方保护主义盛行时,地方政府和官员就必然指使司法机关以对方涉嫌损害商誉犯罪追责。杨可中建议,在法律规定的适用上,应对记者和媒体采取特殊保护,在实际中考虑到新闻法出台存在较多困难,全国人大可以考虑出台修正案,或者最高法院出台相关的司法解释,用于过渡,以保护媒体从业人员的权益以及对不法行为进行惩处。南京大学新闻传播学院教授、中国网络传播学会会长杜骏飞也强调,“公安机关不能成为利益集团的保镖”。即使是在合法框架下,也不能召之即来,挥之即去。否则,公安机关就变成“看家护院”的角色了。没有“盾牌法”,新闻来源如何保护?复旦大学新闻学院教授、博导童兵分析到,最近几个打压记者的案子,还集中表现出一个问题,就是记者保护消息来源也无法可依。这几件事情的根本原因,是要记者“交代”,要记者“坦白”新闻是从哪儿来的,事实是怎么来的。但我们国家基本没有哪一个法律,能够说明我们是保护记者的新闻来源的。从法律来说,保护新闻人是属于利民权益。司法、法律上对保护记者的新闻来源权利,叫“保护记者的取材秘密,消息来源秘密,保守记者的职业秘密”。很遗憾的是,我们没有。记者对秘密的消息来源存在着很大的依赖性。一个好的记者,他身边总有一些线人,总有一些爆料的朋友。而这些记者要都没有,他很难拿到秘密角落的那些事实。而对此,我们的法律不是没有关照到,就是回避。童兵说,保护消息渠道,是记者的基本道德责任。而我们的道德规范中,对这点也疏忽了。我们现在看到的记者被追查、被通缉等等,还是少数。我想多数记者可能都投降了,都“坦白”了,可能把我们的线人、消息来源都卖了。他没有办法,他不敢不卖,否则他没法生存。而这在西方来说,认为是很缺德的。国外这种法律叫“盾牌法”。比如美国联邦政府层面,没有盾牌法,但他50几个州里有30个州有明确的法律规定,记者可以拒绝司法部门提出的要求记者交代新闻来源。从这些年的美国的司法实践来说,要求记者交代秘密消息来源,有50%的记者拒绝交代,就是依靠这些法律。国外有明确的这种法律的不是很多,比如日本,不是很明确。德国、芬兰、韩国、波兰等等是有的。但基本的法律精神,我们是可以体会得到的。我国1998年就签署了公民权利和政治权利的《国际人权公约》,19条里讲“人人有权可以通过各种渠道获得消息来源”。虽然我们国家目前为止全国人大还没有正式批准这个人权公约,但政府已经签署了。但我们理论和实践距离还是很远。新闻工作要在一个民主国家里顺利的进行,一方面要提倡信息公开,要立法保护信息公开,要立法反对和打击信息不公开。所以很多国家都有阳光法案,等等。要保证信息的自由流通。另外一方面,就是要立法保护记者的合法权益。根据我们的《宪法》、《民法》、《刑事诉讼法》等等相关法律,使记者的权利得以保障。童兵说,作为研究新闻的教师,他强烈呼吁党和国家的有关部门,尤其是党中央要正视近年以来发生的多起剥夺、打压新闻记者合法权益的非法事件。同时,也呼吁全国人大,尤其是全国人大常委会,要抓紧推动新闻立法。我们现在不是没有新闻法草稿,全国有三个草案,应该利用这样的机会来推动政府把立法工作做好。童兵还强烈呼吁,全国记协、新闻记者维权委员会要真正做好记者的“娘家人”,就每个案子抓住不放、寻根到底,还记者一个公道。否则的话,记者是坐在火山上,他很难完成研读公权的历史使命。复旦大学新闻传播法副教授、新闻学博士陈建云说,从伦理说,记者和媒体为线人保密,这是国际惯例。世界上很多国家,记者道德规范里有明文规定,比如美国1934年新闻行业出台了职业规范,明确的规定新闻记者为线人保密,是行业的职业道德。现在韩国、英国、俄罗斯、德国,成文规范里都明确规定新闻记者不能在面对检察机关、法院时告诉对方新闻线人的真实身份。但我们国家,去年12月份,我们规范第三次修订,媒体对新闻线人这一块没有明确的规定。这一点应该加进去。让记者在为新闻来源保密方面有底气。陈建云举例说,纽约时报曾经在这方面做了非常好的榜样。上世纪70年代,新泽西州医院发生了离奇死亡事件,连续13个病人离奇死亡,后来记者报道医院的问题,警方介入调查,把医生抓起来了,他们怀疑医生在案件中做了手脚。因为这篇报道涉及案件,警方让记者出庭作证,但这个记者却坚持说,我当时有保密承诺。最后他被判每天罚款1000美元,时报每天罚款4000美元。即使如此,时报仍然坚持。最后,时报支付的诉讼费、罚款超过了100万美元。还有一个被大家称道的就是水门事件。邮报两个记者为线人保密了30多年。这个非常了不起。

  关键词:新闻法 调整对象 新闻审查 媒体垄断 违宪审查

知情权是公民在信息人人共享方面的表现,实现知情权,就要理所当然地反对信息的绝对垄断。知情权是对真相的澄清,也是对内幕的曝光,更是对常识性真理的维护。公众有知情权,他们有权利在尽可能短的时间里,了解到发生在自己身边的治安、交通、消防等方面的事件真相,有权知道自己可能面对的危险,并因获知危险而最大可能地提高警觉,从而避免危险。

顾理平,南京师范大学新闻与传播学院教授。南京 210097

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当然,采访权不是绝对的。作为具体的权利,不是所有的采访权都必须实现、都可能实现。我们认为,作为媒体,在采访权问题上应该明确三点。第一,采访权是可以受到限制的。例如,出于国家安全需要,法律对记者的采访活动具有种种约束;又如,出于司法公正需要,国际公约以及许多国家法律是限制媒体采访报道的。第二,采访权是可能受到拒绝的。具体采访权的实现需要经过请求或者申请过程。国际上适用采访许可证制度,机构一般通过发放采访许可证来保证或控制媒体采访活动。在实际生活中,有些媒体可能因为公信力差或者其他原因受到拒绝。这种拒绝是正常的,不能因为被拒绝就认为采访权受到了侵犯。第三,采访如果造成被采访人权益受损,是应当承担法律责任的。采访权与隐私权、采访权与名誉权等等经常发生利益冲突,处理不当就有可能造成侵权的后果。因此,为了避免发生利益冲突,一些国家十分重视对采访表达的适度约束,以避免造成侵害结果。因为,没有不受约束的表达,也没有完全自由的采访。

我们不能说中国是一个没有法治传统的国家,但至少可以说中国传统文化更多强调的是道德的教化作用,而不是法律的规范作用。在相当长的时期内,强调道德教化作用的儒家思想曾经占据着社会的主导地位。同时,曾经战乱频生、诸侯割据的中国社会,在较短的时间内也不太容易建立起比较统一的刚性规则。直到上世纪八十年代的法治初启带给中国社会的清新气象,才使中国社会的依法治国的选择成为人心所向。自此以后,中国的法治现代化建设有序推进,全民的法律意识持续提升,守住“法的底线”成为人们发乎内心的愿望。中国社会,开始了真正意义上的法治时代。自十一届三中全会以来,中国已颁布了近300部法律,国务院制定的行政法规和各省人大制定的地方性法规更达近万个。公民的民主权利被广泛确认,法律面前人人平等的思想深入人心。一个最简单的事实是:当人们遭遇是非争议时,“讨个说法”、“法院见”成了人们的共识。法律意识,正以前所未有的速度在人们头脑中养成。

  

新闻采访权尽管不是行政权力,不是司法权力,但它却是公民的社会知情权、批评建议权、监督权的代表和延伸。作为具体的公民,其上述权利是通过新闻记者的具体采访报道行为来实现的。在现实生活中,越来越多的公众,尤其是弱势群体,遇到困难和不平就盼望记者出来主持公道,维护公正。

我们当然不能说《新闻法》没有颁布,中国新闻活动的开展就无法可依。事实上,我国现行的宪法和其他法律、相关部门颁布的行业法规以及新闻业的内部规定这三个层面都从法律规范的层面对新闻活动进行了规范。同时,《新闻法》没有颁布也不能说新闻法治没有实质性进展。新闻立法过程和完善的过程本身是新闻法治的一个有机部分,它推动了新闻业依法办新闻理念的逐渐确立。但是,没有《新闻法》的颁布,对于中国这样一个大国而言,毕竟是一个标志性的缺陷。一部法律从提出立法并付诸实施时过近三十年而依然没有出台,这和我国法治现代化国家建设持续推进、立法覆盖面不断增大、立法速度不断加快显然形成严重的不协调和强烈反差。

  

保证信息公开,不仅是尊重人民群众,而且是稳定社会、消除社会负面效应的良方。

第三是一些新闻从业者在新闻传播活动中涉及操作违法。这种情况主要表现为欺骗新闻当事人,新闻性节目虚构新闻事实,随意曝光公民隐私等。例如目前,全国诸多电视媒体都开设有纪实性的电视专题栏目,请当事人讲述家庭、工作中的矛盾、纠纷、冤情、委屈等。但不少节目的操作涉嫌违法。遗憾的是,由于在相当长的时期内中国公民的隐私权未受重视,以至于在我国法律中还没有专门的条文对隐私权加以保护,所以许多隐私权主体在自己的权益受损后,不仅不会去寻求法律的帮助,甚至对权益受损并不知晓。中国的这种情况和许多法律健全的西方国家颇为不同。在美国等西方国家,类似总统克林顿和莱温斯基的婚外情隐私被媒体广泛报道,作为公众人物的他们只能忍气吞声(甚至总统还得去法庭接受质询),而如果媒体报道的类似婚外情隐私涉及的是普通公民,是一定会有违法的担忧的。在中国,媒体可以无所顾忌地报道普通公民的婚外情隐私,而对除了文体明星外的其他公众人物却几乎无人敢涉及。这种反差令人深思。

  从第二点“公布问题”和第四点“联系民众”来看。新闻媒体这时类似于作为NGO承担起独立从社会发现信息和问题并公布于众并引起政府注意、为民众充当信息联络人的角色。这时新闻媒体应当处理好与社会公众的关系。作为法律,这时要规范的内容包括两方面:一方面,社会对新闻媒体实施控制,使国家利益和人们的正当权益不致受到新闻的侵害。另一方面,新闻媒体通过引导舆论、社会协调、延续文化规范实现对社会的监督。新闻立法须把社会对新闻媒体的控制与新闻媒体的监督予以明确。这时牵涉到新闻侵权主要表现为民事责任。禁止新闻媒体用侮辱、诽谤等方式损害公民、法人的名誉,但是如何对公众人物的侮辱、诽谤作特殊规定,如何认定构成各种情况正下的侮辱、诽谤都是新闻法调整的对象。[④]

然而,有些部门和个人因不满新闻媒体的监督,动辄封杀媒体,甚至围攻或打骂记者。而且,据新华社报道,某地去年曾出台一个文件,要求公、检、法、司等有关部门,凡是重大案件、重大突发性事件,一律不准向媒体透露。这不仅违背法治精神,而且也与法律对新闻采访权保护虚置和不力有极大的关系。中国多年来还一直没有颁布《新闻法》,所以,新闻记者到底有多大的采访权限并没有法律依据。可喜的是,新闻采访权已受到越来越多的重视,最高人民法院院长肖扬曾多次表示要依法保护新闻单位和新闻记者的采访权和舆论监督权。

新闻法治;现实困境;推进思路;思路;现实困境;知情权

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然而,这方面的立法还显得相对薄弱与滞后,我国的宪法和宪法性法律并没有关于知情权的明文规定,而是通过公民的参政权、表达自由权、监督权及国家机关政务公开的原则规定予以间接确认。在我国的法律体系中,1993年全国人大常委会第4次会议通过的《消费者权益保护法》第一次明确规定了公民和社会组织以消费者身份所享有的对商品和服务的知情权,该法第8条第1款规定:“消费者享有知悉其购买、使用的商品或接受的服务的真实情况的权利。”第19条和第32条还分别规定了经营者、消费者协会等知情权义务主体的义务和职责,这里的知情权属于民事私权的范畴。首次出现“知情权”一词并作系统规定的我国法律文件,应该是2002年10月14日由广州市政府颁布的《广州市政府信息公开规定》,该规章第
1条明确规定了首要的立法宗旨就是“为了保障个人和组织的知情权”。该政府规章系统地规定了属于公法性质的知情权问题。已送交国务院法制办审议的《政府信息公开条例》,有望以更高法律效力层级的行政法规形式确认个人和组织对政府信息的知情权。

一、中国新闻法治的现实困境

  

上海大学新闻传播考研,上海大学新闻传播学、上海大学新闻与传播,新传土拨鼠

第二是非新闻从业者在涉及新闻传播活动时法律是非界限的模糊。其中较为典型的情形是新闻媒体在开展正当的舆论监督时,往往会受到不同力量的非法干预。这几年,新闻记者在采访过程中受阻被打的例子从来没有消失过。我国法律虽然没有明确规定新闻媒体有开展舆论监督的法定权利,但我国宪法第四十一条规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”这可以视作新闻媒体开展舆论监督时最好的法律保护。另外,《党内监督条例》等党的文件也多次明确对正当的舆论监督的保护。但现实新闻活动中,保护舆论监督的法规经常成为一纸空文,合法的舆论监督经常会遭遇非法的干预。除此之外,新闻媒体在开展正常的新闻传播活动时,也会时常受到非法律授权的外在因素的干扰。

  二、新闻法可以完成的使命

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新闻法治是法治国家对新闻业的基本要求,但由于受诸多因素的影响,中国的新闻立法还相对滞后,影响了新闻法治的进程。必须以更加开放的心态和更加务实的手段,推进中国的新闻法治。

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根据宪法,公民有批评建议申诉控告的权利,有发表言论的自由,新闻记者的采访权正是这些宪法权利的公开运用。而且,因为报道与否不是由记者自己的意愿决定的,而是其职责所在,在记者和被采访者之间,形成的是一种监督与被监督的关系。因此,记者的采访权从本质上并不是记者的民事权利和“私事”,它是一种社会的权利,具有公权利的性质。按照权利和义务对等的原则,记者“公权利”的行使必须有公众人物、公共部门单位的“公义务”积极配合才能最大程度地发挥监督功能。在这种情况下,如果拒绝、阻挠采访,甚至以公权力限制、剥夺采访权,就具有侵犯采访权、对抗公众监督的性质。

新闻法治是新闻业得以健康持续发展的基本前提,在中国提出依法治国的治国方略、全民的法律意识明显增强的社会背景下,这个要求正变得愈加迫切。但是,在现实新闻活动中,非法行为大量存在。新闻法治,正在以另一种方式展示出其紧迫的一面。

  我认为,展江先生从法律文件的角度概括比较全面直观,但也有重要的忽略,首先主要是忽略了直接由政府对新闻自由限制最严重的《国家安全法》、《保守国家秘密法》和《刑法》中有关危害国家安全罪的规定。其次忽略了政府以行政管理名义实施的对新闻出版行为进行管理、为新闻出版审查提供法律依据的行政管理法规。另外,信息自由法中还应当包括特殊部门如司法公开方面的法律法规。而新闻法则并不是与其他各项并列的法律,它是包括了其他内容并将其体系化的法律,是对其他相关法律的整合与重申,目的是法典化,使所有新闻法规范以更加醒目的方式引起社会的重视并将其他法所不能包括的未尽事宜也能囊括其内。这一点,从英国法的情况即可以看出:英国伦敦大学的巴伦特教授介绍了英国媒体法的渊源,包括三个层次,一是成文法:如1990年颁布的《广播电视法》管理广播电视行业(这实际上是我国新闻出版行政管理法规);1990年的《电视新闻法》,管理卫星电视和有线电视新闻;二是普通法,如《泄密法》、《诽谤法》和《隐私权法》;三是自律规则,“报业投诉委员会”和“独立电视委员会”——《广播电视道德标准》分别处理来自公众对印刷媒体和电子媒体的投诉。同时也谈到了互联网中个人思想、信息的跨国界传播对国家、媒体提出的新的挑战。[⑥]当然,从我国法律效力的角度看,自律规则不应当包括在法律规范的范围之内。

人民有知情权应纳入法律条款。法制作为人类创造的政治文明成果,在社会发展中越来越显示出重要作用。把人民(公民)有知情权纳入法律条款中,使人民群众在法律的保障下真正当家作主,用法治代替人治,也使“民主制度化、法制化,使这种制度和法律不因领导人的改变而改变,不因领导人看法和注意力的改变而改变”。

新闻法治 现实困境 推进思路

  

采访权是媒体及其记者拥有的一项特别的公权利。首先,采访权是行使公众知情权的重要途径之一,媒体与记者通过采访行为寻求和获取信息,以实现公众的知情权。其次,采访权是实现社会监督权的重要途径之一。媒体和记者通过采访报道对国家机关、社会组织等公共组织实施公众舆论监督,是社会权利的重要内容。所以,应该认识到,媒体和记者是行使公众知情权和实现社会监督权的特殊机构和群体。

3.新闻活动中法律是非界限的模糊

  摘要:长期以来,我国学者和人大代表多次呼吁制定新闻法,但是,我国实际上已经有大量新闻法规,只是没有一部叫做“新闻法”的法律而已。新闻法调整对象很广泛,在各种新闻规范中已经有了很多新闻法律,解决了很多问题,还有很多问题也可以通过这种方式解决。但是新闻立法最难解决的问题有两个:一是新闻自由与国家安全的关系问题;二是新闻审查与媒体垄断的问题。但可喜的是,由于现代自我媒体的发达和中国政府的开放政策,后者有了很大的进步,我们应当进一步调整现行新闻管制与媒体管理的方法。在目前,最可行的办法不是急于制定一部叫做“新闻法”的法律,而是通过违宪审查,扩大新闻自由的权利。

“知情权”是公民对国家重要决策、政府重要事务以及当前社会上发生的与其权利和利益密切相关的重大事件,有了解和知悉的权利,它是公民行使其他权利的基础和前提,是公民保护自身利益的一种手段。知情权的落实离不开新闻报道、信息公开权等的配合,其中,新闻媒体是公众知情权的维护者和体现者,公众的知情权主要通过媒体而得到体现。而新闻媒体要做到这一点,不能离开新闻采访权。

新闻法治是法治国家对新闻业的基本要求,但由于受诸多因素的影响,中国的新闻立法还相对滞后,影响了新闻法治的进程。必须以更加开放的心态和更加务实的手段,推进中国的新闻法治。

  

同时,与公民知情权相对应的关于政府信息公开的立法的步伐也稍显迟缓,专家称,满足公民知情权和政府信息公开刻不容缓,当前亟待以法律的形式对政府及其部门所负有的公开信息的义务以及违反义务所应承担的责任进行明确的规定。

1.法治国家建设的持续推进和新闻立法的滞后

  

知情权即了解权,即在特定的社会法律关系中,一方主体从另一方主体依法了解与自身利益相关信息的权利和自由。它是行使其他权利的前提,属于基础性和前提性的权利,并具体体现为信息的主张权和信息的知悉权。在具体的法律关系中,知情权包括主体、客体和内容三个构成要素。其中,知情权主体又分为权利主体和义务主体,均可为一切个人和社会组织,但一般而言,知情权的权利主体主要为处于弱势地位的公民,而义务主体主要为处于强势地位的国家机关、社会公共权力机构和营利性经济组织等社会组织。知情权的客体即信息载体,是与权利主体利益相关的一切信息载体,如报刊杂志、广播影视、书籍、多媒体网络等信息媒介。知情权的内容即信息,它是与权利主体利益有着直接或间接关系的一切信息,包括政治、经济、文化、社会生活和有关个人身份与人格的一切信息,它们应是真实的、完整的,而非残缺不全、虚假失真的。

2.新闻权利和新闻义务的严重失衡

  2005年,中共中央办公厅《关于进一步加强和改进舆论监督工作的意见》(中办发[2005]11号)和中宣部《加强和改进舆论监督工作的实施办法》(中宣发[2005]16号),是两个重要的指导新闻采访和舆论监督的规范性文件,各省也颁布了类似规定,如吉林省党政七部门共同协商,于2005年12月22日以上述七个部门的名义正式出台了《关于切实维护新闻工作者合法权益的暂行规定》。类似于吉林省的规定实际上是新闻法中的地方性法规。

一个独立客观公正的舆论机构是公民知情权的依靠。台湾著名学者高希均对此感慨甚深:“介于开放与封闭之间的政府,如果一定要干预新闻报道,宁可因比较开放的政策而出现漏网之鱼的报道,不要因政策管制而导致新闻的全面封杀,因为在听不到实情的情况下,人民就容易误信耳语,也无法辨清耸人听闻的报道是否夸大。”一个开明的政府会让传媒保持它正当的采访权和发言权,更会让它的公民合法地享有知晓好事坏事的权利。记者是新闻采访权的载体。记者的职业之所以被社会承认,在于人们需要通过传媒满足自己了解外部世界的需要,即获知的需要、知情权的需要,因而认可记者的采访权。因此,当记者在为满足人们获知外部情况需要而工作的时候,他因服务于公民的言论自由而拥有采访权。每个人的身体和五官能够接触的外部世界是十分有限的,传媒的功能是人体的延伸,在这个意义上,传媒的工作人员――记者的采访权是宪法规定的公民言论自由权的延伸。

The Current Plight and Developing Methods of China News Rule of Law

  一、新闻法应当设定的调整对象

知情权与新闻采访权是非常重要的权利,必须用法律的手段加以保护。为此,应当修改宪法和法律,不仅把知情权与新闻采访权明确为法律权利,而且上升为宪法权利;其次,还应制定《中华人民共和国政府信息公开法》和《中华人民共和国新闻法》,明确公民知情权的范围界限与新闻采访权限,行使方式等。

与新闻记者的权利尚无法通过专门法加以保护不同,新闻媒体及其从业者却需要履行大量的法定义务。一个基本的事实是:新闻记者无法定的权利保护规定,但法定的任何一条义务却都必须履行。例如,部门法规对新闻记者的授权规定也许不会发生作用,但对新闻记者作出的禁止性义务却一定是可以发挥作用的。多年来,从中宣部、广电总局、新闻出版总署到地方各级相应机构,几乎每年都在颁发限制记者权利、规定记者义务的规章制度。这种规章制度分别以“规定”、“条例”甚至“宣传提示”的形式出现,故一定会起到限制新闻权利的作用。对此,新闻记者必须遵守,否则就可能违规违纪。令人担忧的是,有的时候这些法规本身还是存在问题的,但还是必须遵照执行。

  而以上法律的关系中,宪法规定的言论自由或者新闻出版自由(新闻出版自由也可以包括在言论自由中)是根本的保护新闻自由的规范,其他法律法规则绝大部分是限制新闻自由的法律,
只有少数(信息自由法)是规定政府义务、保障新闻自由的法律。

信息时代,新闻业越来越体现出其他任何一个行业不可取代的独特价值,而新闻记者也因此成为一个令人关注和向往的社会职业。但如果说这个行业尚无法律加以专门保护,或者换句话说,新闻记者还没有一项专门权利得到专门保护,会有人相信吗?但事实就是如此。所以即使是重要新闻事件的当事人在面对记者提问时都可以回答:无可奉告,记者对此毫无办法;当新闻记者采访时明明采访权受到了侵犯,法院判决时却只能比照《民法通则》的规定,以新闻记者的民事权利(生命健康权、财产权)受到侵犯来处理,这是一种极其尴尬的现象。

  有西方学者认为,现代西方国家的新闻法要解决五个问题:第一,从哪里争取自由,如何保障新闻不受国家权力和社会势力的干涉。第二,为谁的自由。即为媒体自身还是受众。第三,新闻自由是给媒体经营者还是记者个人。第四,多大程度的自由。即新闻自由与其他权利发生冲突时如何调整不同利益。第五,以何种方式保护新闻自由。如新闻自由是一种制度性权力还是普通的公民权利。[②]位于波士顿的马萨诸塞大学的媒体与社会中心的主任埃伦·休姆从另一个角度进行了概括,认为独立的媒体有四个方面的作用:自由媒体在民主政体中发挥四个重要作用。第一,自由媒体对当权者发挥监督作用,要他们向人民负责(向政府问责)。第二,自由媒体将需要得到关注的问题公布于众(公布问题)。第三,自由媒体使公民知情,进而让他们能够作出政治抉择(教育引导民众)。第四,自由媒体增进人与人之间的联系,给公民社会带来凝聚力(联系民众)。[③]

与上述中国法治国家建设持续推进形成强烈反差的是,在新闻业界,法治的进程却明显滞后,其直接的标志,是新闻立法的严重滞后。1983年第六届全国人大一次会议上,黑龙江代表王化成、王士贞,湖北代表纪卓如同时正式提出“在条件成熟时制定中华人民共和国新闻法”的建议。1984年,由全国人大教科文卫委员会牵头,3个新闻法草案先后在上海和北京形成。1987年10月召开的中共十三大上,大会报告中提出:“必须抓紧制定新闻出版……等法律……使宪法规定的公民权利和自由得到保障,同时依法制止滥用权利和自由的行为。”1994年,中共中央批准了全国人大党组向中央提出的八届人大期间(1992-1997年)立法规划,其中就有《新闻法》和《出版法》。1998年新闻出版署公布的《新闻出版业2000年至2010年发展规划》中明确指出:建立以《新闻法》、《出版法》和《著作权法》为主体的新闻出版法律体系是21世纪头十年的规划内容①。然而时至目前,中国的《新闻法》颁布似乎依然遥遥无期。

  2007年4月以来,两部法律法规的出台和修订引起了国内外新闻舆论界的特别关注。之所以如此,是因为它们是与新闻媒体最基本的采访报道权利有关的法律性文件,是裨上的“新闻法”的重要内容。2007年4月24日,新华社受权发布《政府信息公开条例》(2008年5月1日起施行)。同年6月24日,《突发事件应对法》(草案)提交全国人大常委会二读的《突发事件应对法》草案,删除了此前专门针对新闻媒体的不得“违规擅自发布突发事件信息”以及“违反规定擅自发布有关突发事件处置工作的情况和事态发展的信息或者报道虚假情况”可以被处以“5万元以上、10万元以下的罚款”的规定。

这种法律是非界限的模糊包含三种情况。第一是新闻从业者在法律是非界限上的模糊。近年来几乎所有的新闻媒体都发生了或多或少的新闻纠纷和新闻诉讼案件,除了恶意纠缠和无理缠讼案件外,新闻媒体和新闻记者有失误和败诉的案件中,都隐含着新闻从业者法律是非界限上的模糊不清这个因素。自1985年我国发生第一起新闻诉讼案件以来,以新闻侵犯名誉权为主要侵权形式的案件层出不穷,除了其中少量的故意侵权外,绝大多数侵权案源于新闻从业者对我国法律关于名誉权、隐私权等保护规定的不了解或不理解。于是,在新闻报道中因为无中生有、偏听偏信、情绪化等而导致对他人的名誉构成侮辱或诽谤的情况时有发生,而随着网络时代的到来,更有一些人利用网络这样一个大众传播平台,在网络上侮辱谩骂他人、肆意散布他人隐私,导致多个侵权案件发生。

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宪法学与行政法学
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  新闻法的最终目的是保护新闻自由、充分发挥新闻媒体的作用的同时,平衡社会其他重要价值,如果新闻自由靠自在实现而无需保障、也不会与其他价值发生冲突,就不需要什么新闻法。所以,要搞清新闻法调整对象,即新闻法规定什么,首先要清楚新闻在民主社会的作用,通过其作用时涉及的障碍和与其他价值可能发生冲突的了解,我们就可以搞清楚新闻法要规定什么。

  新闻出版自由是表达自由的一部分,在现代社会,它也是表达自由的最重要的形式。交流自由除了通过通讯、谈话进行讨论、辩论外,更经常、更广泛的是借助传播媒介来实现。《公约》特别规定,在行使这些自由时,“不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”“其他媒介”应包括电脑网络,这是当代最迅速、最有效的传播媒介。新闻自由、出版自由就是运用传播媒介实现的交流自由。作为美国政府制度基石的美国《宪法》,如果不附加旨在维护个人自由的的十条修正案,即《权利法案》(Bill
of
Rights),是不会在1791年获得美国最早13个州的批准的。(点击此处阅读下一页)

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  我国著名新闻学者展江教授从直接概括过新闻法的体系。他认为。由于现代新闻媒体在现时世界中无处不在,因此广义的媒体法要涉及本国法的几乎所有门类,渗透到宪法的、民事的、刑事的、行政的、经济的各种法律部门。在实行制定法或成文法的大陆法系国家,媒体法主要表现为各种法律文件,而在英美法系国家,习惯、判例等在媒体法中有重要地位。这些法律文件可以粗略地分为三大类:(1)宪法和专门的新闻(大众传播)法;(2)信息自由法;(3)诽谤法和隐私法。[⑤]

  另外,1997年《广播电视管理条例》、1994年《音像制品管理条例》、2004年《广播电视设备器材入网认定管理办法》、2004年《新闻记者证管理办法》、2005年国务院《出版管理条例》、2005年《期刊出版管理规定》、2005年《报纸出版管理规定》实际上也是我国的广义的“新闻法”正是通过这些法律法规,我们建立了具有中国特色的新闻出版(包括广播电视)从业特许制度和审查制度,对这些法律法规视而不见,恰恰忽略了新闻法最重要的内容。

  表达自由是现代社会一项基本权利。《世界人权宣言》(1948年)第19条:“人人有主张和发表意见的自由;此项权利包括持有主张而不受干涉的自由,和通过任何媒介和不论国界寻求、接受和传递消息和思想的自由”。它有哪些基本内容呢?根据公民权利与政治权利国际公约第19条:“一、人人有权持有主张,不受干涉。二、人人有自由发表意见的权利;此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由,而不论国界,也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其它媒介。三、本条第二款所规定的权利的行使带有特殊的义务和责任,因此得受某些限制,但这些限制只应由法律规定并为下列条件所必需:
(甲)尊重他人的权利或名誉;
(乙)保障国家安全或公共秩序,或公共卫生或道德。一个社会要被视为真正的民主社会,就应该对公开发表的思想言论有高度保护,无论其媒体是报纸、杂志、书籍、手册、电影、电视,或是最新近的网络。

  可以说,我国新闻立法实际上已经起步了,要做的是要做到更加健全与完善。

  但事实上,任何国家都会制定立法对言论自由进行限制,除信息自由法外,其他所谓的新闻法,都是限制新闻自由的法律。

进入专题: 新闻法
 

  新闻要立法的呼声最早出现刚刚拨乱反正、改革开放的1980年,1980年全国五届人大会议、五届政协会议期,就有代表和委员提交新闻立法的提案。1984年,由全国人大教科文卫委员会牵头,新闻立法工作开始启动。1986至1987年期间,中国社科院新闻所新闻法研究室,上海有关部门都分别拟出新闻法草案,最后汇集到新闻出版署作为参考,又重新拟出了一份新闻法草案。这个草案曾在内部征求意见,先后改了十多稿。1989年2月,当时主持《新闻法》起草的国家新闻出版署署长,正式向新闻界宣布,万众瞩目的新闻法的“正式草案”,将力争于年底前提交人国人大常委会审议。中共中央自十三大(1987)就提出要抓紧制定新闻出版法;全国人大党组向中央提出的八届人大期间(1992—1997)的立法规划中就有新闻法、出版法,这个规划得到中共中央的批准(1994)。1998年3月在全国人大九届一次会议上,一份由广东代表提出,32位代表附议的提案,呈现在人们的面前,这份提案呼吁“尽快制定《新闻法》”。1998年12月初,李鹏委员长在会见德国《商报》记者时说:我们将按照法定程序制定一部符合中国国情的新闻法。[①]直到2003年,人们又在新华通讯社“两会代表日记”的专栏里看到了大代表王维忠的关于制定《新闻监督法》的呼声,在这之前为了制定《新闻监督法》的议案,他早从2000年就开始准备了。

  据荷兰两位宪法学者统计,在世界142部宪法中,有124部规定了发表意见的自由。这些国家在肯定言论自由作为一项基本人权的同时,为防止这项权利的滥用,也都以“但书”的形式对这种权利的行使作了限制。但是,美国宪法修正案第一条作了没有但书的规定,恰恰相反,它要求“联邦议会不得立法建立宗教,不得立法禁止宗教活动自由;不得立法剥夺言论自由和出版自由;不得剥夺人民以和平方式集会或者向政府请愿要求申冤的权利。”

  从第一点“向政府问责”和 第三点
“教育民众”来看。新闻法要处理的是政府与新闻自由的关系。即政府权力与新闻监督的关系,实际上是国家权力与公民权利的关系。新闻对政府的监督则主要体现在两个方面,一方面新闻媒体向一般大众提供足够的资讯,提供并促进公正讨论的机会,以形成公意,监督政府的施政,新闻媒体将其获得的资讯和评论传递给一般大众的组织,才足以担负监督政府的功能。这一规范的本质是“信息自由法”,另一方面是新闻媒体代表人民发布批评政府的言论及其限度。即前者是人民能知道什么,后者是人民能说什么,后者有时表述为表达自由,但在西方国家所说的表达自由中,还包括了我们所说的游行、示威及其他任何形式的表达行为,但在美国,表达自由被认为是从言论自由中派生出来的,其包含与被包含的关系似乎与我国的观念恰恰相反。在此牵涉政府对新闻的控制即大众传播的社会控制,是指各种社会因素和社会力量对大众传播实施的牵制、约束和控制。实施新闻控制最核心的问题就是在保障公民言论、出版、集会、结社等自由的同时,公民在行使自由和权利的同时,不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利,这是新闻自由置于法律限度以内,由法律加以限制的内涵所在。

  因此,广义的新闻法(大众传播法)包括的实质内容应当包括:1、宪法中的保障新闻自由条款;2、国家安全法与刑法中的危害国家安全罪条款;3、各种新闻出版、广播电视行政管理法;4、信息自由法、保守国家秘密法;5、诽谤与隐私法。

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